学术发表 | 我院徐广淼副教授：从「例外论」到「长和平」： 变局中的北极秩序前景展望

       当前，全球权力竞争、国际共识赤字导致了后冷战时期大国的矛盾以俄乌冲突的形式总体爆发，而俄乌冲突也迅速加剧了前两者在国际关系各个领域的凸显。具体到北极地区，俄乌冲突在较短的时间内已对地区政治、贸易、安全领域产生了明显的溢出效应，以1987年戈尔巴乔夫的“摩尔曼斯克宣言”为标志开启的北极国际合作时代目前受到了极其严峻的考验。20世纪90年代被广泛接受的“北极例外论”认为，北极作为远离国际政治中心的低政治、低安全紧张度的地区，应拥有相对不受干扰的独立议程。[1]而在当前全球权力竞争、国际共识赤字与俄乌冲突三重问题叠加的全球与地区变局之下，这一观点的消融速度似乎已远远超过了北极海冰的融化程度。

但这是否意味着不再是“例外之地”的北极，必然将滑向国际关系的冲突之地？笔者认为，厘清变局影响下的北极地区秩序走向与风险，探讨影响地区稳定的要素和维持安全的基本原则，协调各方观念与资源，以达到避免大国间的直接冲突、维持地区“长和平”的阶段性目标，或许是维持北极地区总体和平稳定的可行路径。

       冷战结束后的三十年，全球权力格局不断变化。北约并没有随冷战结束而退出历史舞台，反而在苏联解体后，将冷战的结束视为“政治的西方”的胜利，并在接下来的三十年间不断东扩，导致了后冷战时期全球权力竞争格局中东西方之间冷战状态的实质延续，[2]直到这一状态外显为战争形式。经过2022年俄乌冲突，北约在欧亚大陆的权力竞争布局已基本成型，具体表现为对俄罗斯周边国家的“南援北扩”，并企图把北约引入亚太以遏制中国。

       具体到北极地区，可以说，国际社会在20世纪90年代逐步形成了关于北极治理与秩序构建的共识，即将北极建设成为更少受到全球权力政治渗透的“例外之地”。在此基础上，北极地区规制的建构长期遵循制度主义的逻辑，这是地区秩序体现在制度层面的观念共识。然而，秩序观与秩序是不同的。“秩序观反映的是超越秩序现实的理念与地区发展愿景”，而“秩序反映的是地区现实”。[3]如果关注到地区国际关系与权力现实层面，那么冷战结束后，北约的延续和美俄关系总体上的不断恶化，又使北极地区并未完全摆脱冷战格局。过去的三十年间，北极逐渐形成了更具复合性的地区秩序现实，即在地区规则与机制的设计上体现了“例外主义”的秩序观，而在底层的权力结构上，在俄罗斯亲西方的外交路线终结之后，大体延续了冷战遗留的竞争现实。

       2022年2月俄乌冲突的爆发，给北极地区的国际合作带来了迅速和较为猛烈的冲击。而继2022年9月俄罗斯宣布战争动员、顿涅茨克等四地“公投入俄”后，俄乌冲突随之升级并进入了全新阶段。美国为首的北约对乌克兰的军事支持延长了冲突，冲突的升级与长期化趋势给北极治理与国际合作带来了广泛风险。[4]

       北极地区最早受到的影响是域内主流机制停摆。俄罗斯向乌克兰发起特别军事行动的两周后，北极其他七国随 即发表联合声明，宣布暂停参与北极理事会及其附属机构的所有会议。[5]北极理事会实际上遭遇了自1996年成立以来的首次停摆。随后，北极经济理事会执委会特别会议投票赞成谴责俄罗斯，决定将年度大会由圣彼得堡转至线上。早在2014年克里米亚危机后就停摆的北极地区国 防部长会议于2022年8月由除俄罗斯之外的北极七国重新启动。七国 防长一致认为，俄罗斯对乌克兰的入侵使北极地区比以往任何时候都具有战略重要性，北极盟友在面对安全挑战时将继续开展包括军事演习在内的密切合作。[6]

       以上形势在短时间内确实给北极治理机制的分化增添了可能性。按照原定程序，挪威将于2023年5月接棒俄罗斯担任北极理事会轮值主席国。然而在当前背景下，主席国权力在程序上是否能够顺利移交？挪威方面最近透露，此次权力移交不会通过部长级会议的方式进行，但挪威对顺利移交的结果抱有信心。[7]然而，若北极七国在排除俄罗斯的情况下重新启动理事会，是否会刺激俄罗斯在北极采取更多的单边行动？若北极理事会长期没有俄罗斯的实质参与，那么出现以俄罗斯为中心的另一机制的可能性也会随之增大。这是否会导致北极治理分化为两个中心？以上问题至今仍存在较大的不确定性。俄罗斯官方曾表示出“另起炉灶”的可能。俄罗斯外交部北极事务特使尼古拉·科尔丘诺夫曾表示，“如果北极理事会不能满足2035年前俄罗斯北极战略体系中的国家利益与战略目标，俄罗斯或将重估这一机制的有效性与可行性”[8]。北极理事会存在的基础原则是北极八国协商一致，因此，缺少任何一方参与的北极理事会，不论其形式与程序是否继续维持，代表性和有效性都将大打折扣。

       北极域内机制可能出现的分化与当前的全球变局叠加在一起，将进一步加速北极地区秩序中的权力结构重塑。俄乌冲突爆发后，芬兰、瑞典加速倒向北约，北极七国或将完成“全面北约化”。而这是否意味着北极地区“俄罗斯-北约”两极格局的必然形成？当下来看，这一问题仍较大程度上取决于冲突的发展与走向。如果俄乌之间能在维持双方政权稳定的前提下通过谈判实现和平，那么即使北极域内会在短时间内围绕俄罗斯、北约两个安全中心分别形成新的机制，但真正的“俄罗斯-北约”两极形态在北极并不必然出现。这一判断的基本支撑，在于发挥了长时段影响力的地缘结构。地缘结构在北极地区会起到促使各方力量回归稳态与均势的作用。北欧国家作为俄罗斯“搬不走的邻居”，在地缘上承担来自俄罗斯的压力的同时，也必然会在国际和北极两个“大棋局”中保留一定对冲政策的施展空间，即使其“中间地带”的作用会在加入北约后大幅压缩，也不会完全消失。这是北欧国家与其盟友相比的独特性。因此，北欧的“全面北约化”给北极带来的首先不是军事上北极七国的集体行动，而很可能是北欧在北极的防务一体化的增强，这反而会一定程度上强化北欧作为北极安全格局的“第三中心”的形成，在北极地区内形成较为长期的“微妙均势”。可以说，北欧“全面北约化”后，其战略独立性或被稀释，然而北欧对于北极地区的地缘重要性却有较大可能不降反升。

       与此同时，北欧五国内部也并非铁板一块，而是有着各自的利益优先方向与痛点。挪威近年来对斯瓦尔巴德群岛的主权强化政策及相关的渔业管辖及海洋权利主张，引起了北欧其他国家、美国、俄罗斯等一些国家的不满。美国前总统特朗普掀起的格陵兰“购岛风波”以及美对丹麦提出的加强格陵兰岛军事存在等要求，使丹麦处于两难的境地。而冰岛是所有北欧五国中最亟须获得“北极国家”身份认同的。北欧国家内部也在近一年内出现了极右翼政党势力上升的趋势。受到经济复苏困难和能源危机的影响，欧洲在2022年经历了一场“政治海啸”，芬兰、瑞典、丹麦等北欧国家极右翼政党的支持率快速增长，并出现了多党联合组阁的势头。多数北欧极右翼政党强调民族与本国利益，强烈反对移民、全球化与欧盟一体化等进程，主张退出北约、摆脱对美国的依赖。而投射到北极问题上，北欧国家极右翼政党势力的上升，有望在一定程度上平衡美国的价值观外交对北欧国家北极活动的影响，也将使北欧国家在北极的活动，朝向更务实更注重本国经济利益的方向发展，而北欧国家气候政策的推行将成为新的考验。

       众所周知，国际法是基于国际共识产生的一套规则体系。但与此同时，国际法也构成了一套话语体系。国家在外交活动中，通过使用国际法的概念创设新的国际共识，在国际社会中塑造“公正、负责”的大国形象，为本国所维护的国际秩序与规则寻求正当性。[9]由此可见，无论是建立规则，还是创设话语，国际共识在国际规制体系的发展运行中都有着至关重要的基础性地位。二战结束后，《联合国宪章》（以下简称《宪章》）为现代国际关系确立了基本准则，体现了广泛的国际共识。在此基础上成立的联合国与以《宪章》为基础的国际法体系一起，为战后的国际关系设定了基本的规制框架。1970年的《国际法原则宣言》当中所载的七项国际法基本原则，是《宪章》所体现精神的进一步明确贯彻。

       然而苏联解体后，美西方将冷战的结束视为自身胜利的成果。在这一认知基础上，又将建立自由主义国际秩序作为后冷战时期的目标。这一目标在权力竞争层面以北约的延续与东扩为支撑，目的在于继续挤压俄罗斯的战略空间。而在规制竞争层面则表现为构建“基于规则的国际秩序”，目的在于为延续对俄罗斯和其他国家的压制，寻求规则上的合法性及话语上的正当性。具体到当前的俄乌冲突，我们似乎能明显地看到：在俄罗斯看来，正是北约毫无底线地不断东扩，违背了曾经的“口头承诺”，而“乌克兰加入北约是对俄罗斯安全的直接威胁”[10]，这导致了俄乌之间军事冲突的最终爆发。而在美西方看来，俄罗斯对乌克兰的军事行动等同于对“基于规则的国际秩序”极其严重的挑战和对国际法的严重破坏，而正是这一观念又在客观上导致了俄乌冲突的升级与长期化。随着冲突的持续，全球权力竞争与国际共识赤字及其所带来的深刻影响，也前所未有地呈现出来了。

       但实际上，“基于规则的国际秩序”中的“规则”并不能等同于国际法。虽然这里的“规则”也包含现行国际法的部分，但美西方“基于规则的国际秩序”这一提法的根本目的，仍在于试图寻求摆脱普遍国际法的约束，通过制定或适用其认为有效的规则，来维护其在国际秩序中的主导地位。[11]也就是说，美西方提倡所谓“基于规则的国际秩序”，实质是将冷战开启后不断衍生的、根植于西方传统与实践的话语、共识与规则融入现代国际法体系的框架内。而国际公认的基于《联合国宪章》的国际法基本原则，则在法律技术进程中被西方不断边缘化。[12]这在一定程度上导致国际法基本原则作为国际社会最广泛共识的价值引领作用的迷失。在全球化发展进程掩盖之下，国际共识赤字问题在近年来愈发凸显。“基于规则的国际秩序”[13]和“以国际法为基础的国际秩序”[14]两种话语表述之间存在着巨大张力，即体现了国际规制领域的共识赤字。

       国际共识缺失带来了对规则理解的分歧和实践上的冲突，在北极地区最具代表性的是美俄有关北极海域、北极航道法律地位与航行制度等问题上的分歧。这些分歧在实践上主要体现在美国对俄罗斯北方海航道管辖权的多次公开挑战上。回顾历史不难发现，这些分歧与对抗极易在美俄关系出现重要转折或恶化时出现。美国向来主张基于习惯国际法的“航行自由”原则，自冷战时代起，就多次通过口诛笔伐和实际行动，公开挑战苏联（俄罗斯）的相关主张。[15]随着俄乌冲突的延续，各方日益重视对北极地区的军事部署，预示着未来愈发频繁的军事活动，亦不能排除局部或小范围发生摩擦冲突的风险。

       美俄两国对航道内相关水域法律地位及其通行制度存在根本分歧。根据《1982年联合国海洋法公约》（下文简称《公约》），北方海航道上的多个重要海峡（维利基茨基海峡、桑尼科夫海峡等）基本符合“用于国际航行的海峡”的标准，应适用过境通行制度，各国的船舶（包括军舰）和飞机都享有过境通行的权利。而联系海洋法公约制订的历史过程可以发现，过境通行制度是一个经过妥协的折中方案，美国没有接受这一方案，至今没有加入《公约》，并主张“用于国际航行的海峡”应像公海一样适用自由航行的原则。俄罗斯虽然加入了《公约》，但同样没有接受这个折中方案。很大程度上俄罗斯是依据习惯国际法中的“历史性水域”理论，将北方海航道上一些重要海峡与海湾纳入内水，又依据直线基线划出了在北极海域的领海范围，同时根据《公约》第234条“冰封区域”赋予沿岸国的权利，针对北方海航道整个水域制定了更加严苛的航行规则。

       美国关于“自由航行”原则的一贯主张与实践，就是其所推崇的“基于规则的国际秩序”在海洋领域的核心体现。2022年的美国北极战略文本延续了2013北极战略文本中关于推动美国加入《1982年联合国海洋法公约》的目标。[16]然而这一目标更像是民主党履行其竞选承诺的宣示，其实现则困难重重。而且抛开美国国内的入约阻力不谈，美国即使加入了《公约》，也并不会消解当前美国就其“航行自由”主张与俄罗斯等国可能产生的分歧与对抗，不能排除局部或小范围摩擦的风险。这背后的核心原因，就在于在国际法体系中居于“海洋宪章”地位的《1982年联合国海洋法公约》，在当前条件下，并不能真正从法律技术层面起到协调双方立场的实质性作用。一方面，《公约》虽规定了包括强制解决程序在内的争端解决方法，但仍存在管辖权的自动排除例外与任择性例外的限制。[17]另一方面，在航道水域一旦擦枪走火时，美国甚至还可能基于霸权逻辑，利用“《公约》不是‘战时国际法’”的说辞，解除《公约》对美国行为的限制。

       由此可以看出，美国对规制的利用向来遵循的是利益导向的实用原则。虽然“基于规则的国际秩序”的“规则”并未排除国际法，甚至还专门提及《宪章》等权威国际法渊源，然而“基于规则的国际秩序”这一提法，仍然是美国通过使用国际法的概念创设的具有排他性的部分国家间的共识，目的在于为本国的利益寻求话语的正当性。迄今为止，美西方并未澄清所涉“规则”的内涵、外延、性质及不同“规则”间的关系等问题。[18]这导致了“规则”含义的模糊不清，也恰恰证明了其目的无疑是将所谓“规则”建立在自身利益的“流沙”之上。

       俄罗斯对乌克兰发起特别军事行动以来，各方对北极的地位认知与战略布局发生了重要变化。2022年美国最新的北极战略完全映射出了当前美国在全球的战略目标与布局思路。俄罗斯在北极的战略目标与实际行动也深受国际形势和乌克兰战场的牵制。北欧全面“北约化”加剧了北极的安全化趋势。而北约作为军事联盟在北极的战略目标已经基本成型：遏制并消解俄罗斯在北极的军事优势。这一切都说明，各方的北极战略与其全球战略布局日益密切地联系在一起了。

       （一）北极成为美国推进“基于规则的国际秩序”的重要舞台，美国借助盟友与规制力，在北极开展全面战略竞争。美国最新版北极战略于2022年10月公布，规划了美国未来十年的北极议程。新版战略在以往的北极战略文本的基本框架上，针对国际形势与地区发展的最新变化做出了更新。

       与2013版北极战略和特朗普任期内的北极战略相比，美新版北极战略内容中最突出的变化体现在两点。一是强调通过与盟友协作展开全方位的战略竞争。美国认为是俄罗斯和中国在北极的活动首先加剧了这种竞争。基于这一逻辑，美国将安全（尤其是提升军事活动能力）作为其在北极的首要目标，直接点明要增强在北极的活动能力与军事存在，以支撑安全这一首要目标的实现，并在该领域与盟友保持最大限度的一致性。新版战略将与盟友的协作作为具有统领性的指导原则，贯彻到美国北极战略目标的各个领域。例如，在增强军事存在、应对气候变化、加强基础设施建设等关键投资、发展地区新兴经济行业、维护多边机构与国际法等多重领域，文本均不断强调要以盟友作为支撑推进以上任务。二是美国强调通过规制力将“基于规则的国际秩序”推行至北极地区，认为国际法、规则、规范和标准，包括航行自由，是维持北极地区稳定的重要支柱。为此，美国表示愿意继续推动加入《1982年联合国海洋法公约》的进程，并且遵守公约当中已经成为习惯国际法的部分。[19]这一带有平衡性的表态，实际上体现了北极治理中美国对“基于规则的国际秩序”的贯彻，表明美国将把以规制竞争为表、战略遏制为里的惯用逻辑同样运用在其未来十年的北极议程中。

       由此可见，美国以长期战略文本的形式，进一步固化了与北约盟国在北极的合作意图，北极已正式成为美国推进其价值观外交和捍卫“基于规则的国际秩序”的重要舞台。而在这一原则指导下，现有的北极多边机制——如北极理事会、北极经济理事会——的功能和作用有可能会在不同程度上被美国及其盟友刻意弱化，涉及各个领域的北极治理议题进程也将在短期内面临阻碍。

       为在文本中尽可能平衡因大国竞争和价值观外交给北极多边治理带来的不利影响，美新版战略将安全、环保与新能源议题较大程度地整合进多边治理的框架内，表示出维持有俄罗斯参与的最低限度的多边治理的意愿。然而，美国将北极合作的非开放性归因为俄罗斯对乌克兰的侵略，将全方位的竞争归因为俄罗斯与中国在北极活动的增加。[20]美国还在2022年任命了北极大使，成立了国 防部下属的北极战略办公室，以期协同域内盟友，加强美国对北极安全与战略竞争的关注。[21]这些选择性合作和全方位竞争所体现的战略实质，与其在文本中宣称的“致力于和平、稳定、繁荣、合作的北极”的战略目标在逻辑上已是背道而驰。

       （二）俄罗斯受制于“南攻北守”的战略布局，北极“发展引擎”地位短期内让位于“安全保障”功能。自2000年以来，俄罗斯经历了以“洋底插旗”事件为代表的“海洋划界与主权宣示”阶段，随后迈入21世纪第二个十年能源与航道开发并重的“共生式发展”阶段，而自2019年以来，受到大国竞争回归和疫情蔓延的叠加影响，俄罗斯的北极战略转入“安全为先”的新阶段。俄罗斯在俄乌冲突前关于北极事务的官方政策或表态就已透露出地区化与安全化的倾向，在《2035年前俄罗斯联邦国家北极政策原则》中，首次将“保障主权与领土完整”置于北极国家利益中的首要位置。与以往的北极政策相比，更强调了北极经济领域甚至是军事领域的高竞争性和对抗性。俄罗斯对乌克兰的军事行动开始以后，国际合作机制停摆，国际能源项目受到大幅度制裁，俄罗斯在北极域内合作中的政治经济形势实际上都下降至冷战结束以来的最低点。

       然而这一形势似乎继续加重了俄罗斯在北极自2019年就已显现出的“南攻北守”的战略导向。俄罗斯在南部的特别军事行动并没有在短期内取得预期结果。随着冲突长期化态势的显现，更多的人力物力均被牵引至南部，对北部的战略部署由于俄战略重心的偏移和北极域内的政治经济压力而转向更为保守的对北极安全底线的维护上，北极作为“发展引擎”的功能让位于“安全保障”功用的趋势进一步加强。在军事层面，2022年4月19日，俄罗斯国 防部长绍伊古在国 防会议上表示，俄罗斯未来将会进一步加强在北极的军事力量。[22]在规制力建设层面，俄罗斯也同样侧重于提升其北部沿岸的主权安全。2022年11月底，俄国家杜马通过决议，规定外国军舰在航行欧亚之间的西伯利亚北部沿岸海域的内水时，需提前三个月通过外交途径向俄罗斯提交申请。[23]这是2019年俄罗斯将相关申请期限降至45天后，对申请期限的重新延长。而在能源与航道建设层面，为保障现有开发项目安全开展，俄在西方投资者全面撤出后做出了务实的选择，即再次扩大能源项目的非域内伙伴参与方与非欧洲市场。[24]俄总统普京在2022年4月的北极开发会议上强调，尽管制裁仍在继续，但北极开发项目不能再延迟，需要吸引非北极国家参与合作，继续扩大北极液化天然气运输船建设，增加对世界其他地区的能源供应。[25]俄联邦政府副总理尤里·特鲁特涅夫强调，随着西方市场的关闭，需要构建更为便利的亚洲运输走廊，提升包括西伯利亚大铁路和北方海航道的运输能力。[26]俄罗斯外交部北极事务特使尼古拉·科尔丘诺夫积极评价中国企业参与“亚马尔液化天然气”和“北极液化天然气2号”等项目实施，希望进一步深化合作。[27]

       2020—2022年俄罗斯在一南一北的两个颇具戏剧性的战略转向，似乎与地理和历史赋予俄罗斯的民族性有关。俄罗斯著名文化学者利哈乔夫就曾指出，对俄罗斯而言，其南北之间的地位具有更重大的意义，因为北方（斯堪的纳维亚）赋予了俄罗斯民族身份，而南方（拜占庭）赋予了俄罗斯文化身份。[28]从这层意义上来看，俄罗斯的精神性寓于南方，而民族性寓于北方。无论历史与当今，南部的黑海一直都是俄罗斯寻求发展的突破口。每当俄罗斯向外寻求发展机遇的时候，其战略重心总会出现西移或南移；而一旦向西、向南发展受阻，便会立即将重心掉转至北方。就这些具体行为来看，似乎只有北方才是赋予这个民族精神归属感的安全之地。无论是彼得大帝时期的北方大考察，19世纪中后期的北极海域商业航行开发，20世纪30年代与20世纪70年代的两次体系化的北极开发，还是2007年的“洋底插旗”，2015年以来与中国不断加深的北极合作，假如我们在同一时间轴上将俄罗斯的南部形势与上述事件做横向对比，便能发现，这一近乎规律的“巧合”是在历史上反复上演的。

       （三）北约“南援北扩”，将北极视为遏制俄罗斯的重要场域。冷战结束和苏联解体之后，北约和俄罗斯的关系一度改善，还于2002年成立了北约-俄罗斯理事会等对话合作机制。2014年克里米亚危机发生后，北约即暂停了与俄罗斯的全部合作。2021年的布鲁塞尔峰会进一步强化了北约与俄罗斯的战略对峙，直至2022年2月俄罗斯对乌克兰发动特别军事行动。为了达到延长俄乌冲突以消耗俄罗斯战略力量的目的，北约在2022年对乌克兰的军事援助实际上已经达到对其成员国援助的水平，而乌克兰至今并未正式加入北约。然而，作为北极国家的瑞典和芬兰却在俄乌冲突持续了4个月后，结束了数十年的外交中立，正式申请加入北约。北约在北极加速实现扩员并持续加强军事存在，对俄罗斯形成了北部“包围态势”，表现出明显的战略进攻性。

       2022年6月公布的《北约2022战略概念》，是北约在俄乌冲突爆发的特殊背景下，经过激烈争议达成的战略共识，也是冷战后北约最大的一次战略调整和对未来十年的战略规划。[29]文件强调，未来十年，北约将继续履行三项核心任务：威慑防御、危机预防管理以及合作安全。[30]基于多重考虑，《北约2022战略概念》文本中并未直接提到北极，但从北约高级官员此后在不同场合的发言中，均能明确体现出要在各个领域增强北约在北极的军事存在、以抗衡俄罗斯在北极强大的军事实力的战略目标。北约秘书长斯托尔滕贝格在观看2022年年初北约在挪威的“寒冷反应-2022”军事演习时称，“俄罗斯在乌克兰的特别行动是一个转折点，这是欧洲安全的新常态，也是北极安全的新常态”。他称北约为“北极联盟”，认为北极对整个欧洲-大西洋地区的安全具有战略意义，而俄罗斯的军事力量建设是对北极盟国稳定与安全的最严峻挑战。[31]2022年7月4日，芬兰、瑞典正式申请加入北约时，斯托尔腾贝格表示，“一旦芬兰和瑞典加入，八个北极国家中就有七个是北约成员国。芬兰和瑞典的成员国资格将大大增强我们在高北地区的存在，并加强我们波罗的海盟友的能力”[32]。基于此，北约新设诺福克联合司令部，以确保大西洋海上通道安全，并抵御北大西洋-北冰洋区域的海上威胁，定期进行演习与海上巡逻，以增强成员国空中和海上能力。经过2022年俄乌冲突，北约对俄周边已基本形成“南援北扩”的战略布局，北极地区已成为北约战略版图中对俄罗斯进行遏制的重要场域。

       （四）北欧在建构“西方身份”和“北极身份”的过程中，显示出“全面北约化”趋势。历史上，芬兰、瑞典两国均长期秉持军事不结盟政策。冷战结束以来，两国在安全防务领域开始了向北约靠拢的趋势。2014年的克里米亚危机后，这一趋势加速。2022年年初俄罗斯对乌克兰发起特别军事行动后，芬兰和瑞典正式申请加入北约。虽然土耳其的反对给瑞典的入约之路增添了波折，但芬兰与瑞典两国对加入北约的清晰主张已经表明其放弃了中立政策，转向追求更加明确的“西方身份”，从而完成北欧的“全面北约化”，而这与北欧国家对自身“北极身份”的认同需求叠加在一起，在这一叠加效应的驱动下，北极地区议题安全化的趋势将进一步凸显。

       北欧五国（挪威、丹麦、冰岛、瑞典、芬兰）均为北极国家和北极理事会成员国。北欧五国在北极的地区秩序中，对美俄主导的双中心安全格局起到了类似中间地带的缓冲作用。这一中间地带在2022年俄乌冲突爆发后迅速倒向北约，这是面对来自俄罗斯的安全挑战时北欧内在的西方身份的必然反应。[33]北欧国家借“全面北约化”的进程，加速推进其西方身份在全球以及北极地区的回归，北欧各国在应对北极地区各领域事务的反应当中，无不体现了这一点。例如在经济领域，2014年克里米亚危机之后，北欧国家随 即加入了对俄制裁，俄在北极地区的多个开发项目因北欧等西方国家的撤资而一度陷入僵局；而在安全领域，同样是在2014年克里米亚危机后，北极八国 防长共同参与的北极国 防部长论坛便遭停摆，2022年重启之时已将俄罗斯排除在外。[34]

       在努力回归西方身份的同时，在作为北极国家的身份认同上，北欧国家也始终有着不小的身份焦虑。北欧国家，尤其是不属于北冰洋沿岸国的瑞典、芬兰和冰岛，无论是从身份认同上还是权力结构上，在北极地区都处于相对边缘的地位。因此，相比于更加关注领土主权与海洋权益等安全议题的北冰洋沿岸国来讲，瑞典、芬兰和冰岛更注重从低政治领域扩大地区议程的参与，提升自身在北极治理中的话语权，以此完成其作为北极国家的身份构建。具体表现为关注北极的可持续发展、原住民生存状况以及北极合作的域外参与等治理议题，积极搭建和参与多层次的外交平台（如北极圈论坛、国际北极科学委员会、巴伦支欧洲-北极理事会等），过往三十年间，北欧国家在这些领域的国际合作与北极地区的和平发展中发挥了积极的建设性作用。

       如果“全面北约化”成为现实，北欧五国在北极地区的优先目标将会出现一定程度的转移，即从低政治的治理议题转向高政治的安全议题，在一定时期内，更加强调安全层面的协调行动与防务一体化建设，以达到北欧整体抗衡俄罗斯以维护自身安全的目的。2022年8月25日，北欧五国首相/总理在奥斯陆举行会晤并发表联合声明，指出将进一步加强北欧防务一体化合作，总体目标是到2030年将北欧建设成为世界上可持续发展程度最高和一体化程度最高的地区。北约内部有观点认为，北欧国家防务一体化的最大潜力在于防空方面。挪威国 防大臣比约恩·阿里尔·格拉姆在2022年11月的柏林安全会议上表示，“北欧国家聚合的空中力量将是北约在北欧地区最强的军备力量”[35]。

       20世纪90年代，随着冷战结束和苏联解体，当时的国际社会接受了“北极例外论”的观点，奥兰·扬（Oran R.Young）和盖尔·奥歇尔仁科（Gail Osherenko）在他们的著作《北极时代》中提出，“北极例外论”在1989年冷战结束后的世界已成为一股重要力量。[36]“北极例外论”的基本含义是北极本身作为一个低政治、低安全紧张度的地区，地处世界主流事务之外，较少受国际格局或世界其他地区发生事件的影响与国际议程的左右，更易经由其利益攸关方设定自身的政策议程，且这类议程多数涉及生态环境保护、原住民生存发展等。[37]

       尽管在一些地区乃至国际事件的影响下，“例外论”的观点也在经受着质疑，如有学者曾结合“日出事件”与克里米亚危机的案例，认为“北极例外论”的范式似乎不足以理解全球北极的现状和未来，[38]但总体上，2022年俄乌冲突之前，北极地区治理机制上的“例外主义”不仅仅是一种观念，而且也是客观存在且运行良好的。它实际上为北极理事会等域内机制的“低政治、碎片化”的发展和运作态势铺垫了理论基础。北极理事会在1996年成立时，将北极八国的作用置于首位，赋予北极原住民组织永久参与者的特殊地位，并将其他参与者的作用限制在观察员的地位。这样的安排，在理事会成立之初具有现实土壤，[39]其良好运作也从机制层面巩固了北极事务的低政治态势，以长期致力于将北极建设成为开展国际合作的“和平发展之极”。

       然而，正如上文所提到的，秩序观可能只是对地区秩序现实的部分反映。冷战结束后，北约的延续以及美俄关系的不断恶化，使北极地区的权力结构始终未完全摆脱冷战格局。但是，这一态势并未在20世纪90年代基于例外主义逻辑构建起来的地区机制中完全反映出来，而是在事实上形成了“例外主义+权力竞争”的复合性的地区秩序现实。因此我们会看到，正因为北极处于大国环伺的地缘结构，在高政治领域极易受到大国关系的外溢影响。随着时间的推移，全球权力竞争、国际共识赤字导致了后冷战时期大国矛盾以俄乌冲突的形式总体爆发，而俄乌冲突也加速了前两者在国际关系各个领域的凸显。这些相互交织的影响外溢至北极地区，地区机制停摆、权力结构重塑、规则冲突等问题便错综复杂地呈现出来了，各方对北极的认知与部署也发生了较大的变化——各方的北极战略已经与其全球战略布局日益密切地，甚至可以说是前所未有地联系在一起了。而这对北极治理与地区秩序的切实影响是：以往的“低政治”治理框架越来越无法满足各方“高政治”的力量投射。当前的北极治理与地区秩序已被高度卷入国际格局与大国关系的变迁之中。

       这似乎可以从某种程度上解释，为何北极治理机制会在俄乌冲突爆发后迅速停摆，因为战争冲击了全球和地区权力结构，本来仅仅部分反映秩序现实的“例外论”秩序观，在当前权力竞争以热战形式总爆发后，迅速失去了现实支撑。虽然在理念层面，北极仍是国际社会共同期望的和平与发展之极，是人类生存和可持续发展的战略新疆域。然而在现实层面，北极从未完完全全成为过“例外之地”。在全球权力竞争、国际共识赤字与俄乌冲突三重问题叠加的变局之下，“北极例外论”似已消融。突破了“例外论”的北极地区，其秩序走向中蕴含着冲突与风险。而这是否意味着，不再是“例外之地”的北极，必然会滑向大国竞争的冲突之地？

       国际与地区格局的转型有其形塑的过程，虽然与20世纪90年代相比，当前的北极地区秩序已较大幅度受到全球变局的影响，然而对其秩序前景的评判仍不必太过悲观。俄乌冲突发生前，中、美、俄三国北极研究专家曾共同指出，“新北极”将是一个存在竞争的和平区域，即使战略利益存在分歧，主要参与者也有机会在共同关心的问题上进行合作，包括制定避免武装冲突的行为准则、应对气候变化、管理商业航运、保护生物多样性及整合国际科学资源和活动。北极理事会应向新参与者开放话语权，管理新兴的复合治理体系，采取措施保护北极在国际事务中的特殊属性。[40]笔者认为，即使在俄乌冲突影响已外溢至北极地区的当下，这一观点仍然具有现实意义。避免大国间的直接冲突，并对北极地区治理体系进行调整，是当前全球变局之下维持北极“长和平”的必经之路。

       “长和平”的概念源于冷战结束前两年出版的《长和平：冷战史考察》。作者加迪斯在书中问道：“如若他们（后人）根本不把我们的时代视为‘冷战’，而把它视作与梅特涅和俾斯麦时代一样难得且美好的记忆中的‘长和平’，是否这真的很不合乎情理？”[41]加迪斯在书中全面展现了冷战时期出现的新的体系性稳定要素，包括尊重大国的“势力范围”、避免直接的军事对抗、核武器只能用作最后手段、对于可预测性的偏好、不谋求破坏对方的领导等。事实上，在探讨维持“长和平”的因素的同时，加迪斯相当于预言性地指出了当今美国霸权式外交的核心症结，即放弃“不干涉内政原则”而推行民主输出，放弃容忍相对安全而追求绝对安全。此书出版两年以后，冷战即宣告结束，随后美国错误地将冷战结束和苏联解体宣告为自由主义国际秩序的胜利，导致美国与西方的外交政策与维持“长和平”的原则渐行渐远。而当前的俄乌冲突，实际上正是“政治的西方”以胜利者自居后，其实践和意识形态日益激进和具有扩张性的结果。[42]

       由此可见，“长和平”并非是消极的和平，而完全可以是在变局与危机中，通过尊重各方底线、协调各方资源、凝聚各方智慧，基于共同利益与共识，设定安全红线、整合规则机制、协调观念，主动避免滑向真正的“非和平”。在北极的语境中，“长和平”也并非以牺牲正义为代价追求总体的和平稳定，而是在兼顾了大国安全诉求的基础上，整合更多资源用以地区可持续发展。尽管在当前的国际与地区环境下，难以一蹴而就地实现这一目标，但应当看到，当前的世界变局与战争危机，很大程度上就源于大国想要追求自身的绝对安全而忽视其他国家的安全诉求。如果能在北极地区将这一教训转化为避免危机的智慧，或可催生出能够真正整合地区权力结构与规则机制的秩序观。因此，应然与实然之间的巨大张力，需要理论与实践的共同努力。需要从权力到规则再到观念层面，初步探讨并展望当前全球变局之下维持北极地区和平稳定的基本原则与可行路径。

       （一）容纳安全诉求的协调框架和地区治理体系

       后冷战时期的北极地区秩序在规制设计上体现了例外主义逻辑，而在权力结构层面延续了冷战遗留的大国竞争现实，因而三十年来，该地区秩序中更多呈现出的是权力与规则相互博弈的态势。随着近年来大国竞争对北极的不断渗透，北极域内治理议题的“低政治性”、治理方式的“软法性”和治理体系的“分散性”等特点，[43]无法满足日趋复杂和“高政治”的北极治理需求。[44]例如在俄乌冲突之前，美俄双方根据1972年达成的协议，重新启动了防止海上及空域危险军事事件发生或升级的措施。

       然而，在俄乌冲突影响外溢导致地区治理危机的当下，仍需要能够客观反映地区权力现实的协调机制的出现，以促使各方尽快达成有利于北极地区安全稳定的协议，避免僵局的持续和治理危机的进一步恶化。可以尝试构建能够容纳各方安全底线的非正式协调框架，但并不应使这一框架涉及高政治之外的北极治理议题。如有学者就曾提出“双核驱动”模式，即在北极理事会之外，成立“北极安全委员会”等类似机构。[45]2014年以前的北极防长非正式会议便可以视为类似安全机制的雏形。然而鉴于这一非正式机制自克里米亚危机之后就已暂停，2022年恢复后又把俄罗斯排除在外，预计其恢复八国安全协调功能仍需时日。

       必须承认，北极虽有着大国环绕的地缘结构，但并不是大国竞争与博弈的核心地区。即使俄乌冲突之后北欧国家“全面北约化”，从芬兰与瑞典计划被纳入诺福克司令部的安排来看，北约在欧洲北部的战略重心依然是北大西洋，中短期内，北极成为北约核心战略地区的可能性很低，北极地区内部形成“第三中心”的均势态势并非没有可能。但鉴于北极地区极易受到大国政治影响的特点，如果俄乌冲突未能控制在一定范围而持续升级，则可能完全冲击北欧在北极的战略独立性，导致北极域内形成“俄罗斯—北约”的二元安全格局，进一步致使北极治理与国际合作议题的长期偏离。因此，北极治理体系的改革中，还应在尊重主权与国际法的基础上，适当淡化参与国的身份限制，在如航行、气候等治理议题上，提高参与方的话语权，以促成地区治理层面短期内的动态均势。与此同时，借当下变局转危为机，在包括俄罗斯在内的北极八国和利益攸关国的参与之下，对北极理事会做出较大幅度的改革，使其在尽可能囊括地区新兴治理议题的同时，提高理事会的门户开放性和对地区复合治理体系进行统筹协调的能力，以防止北极理事会的空心化和北极治理体系随议题扩大而呈现进一步碎片化的趋势。

       （二）基于国际法的地区秩序构建

       加迪斯在他的《长和平》一书中描述俄美竞争中的意识形态与国家利益因素时提到，“有一个模式似乎特别突出：只要俄国人和美国人出于世界地位的考虑而最大化地追逐利益，彼此之间就很少有冲突……尽管两国国内制度存在根本性差异，但共同威胁仍促进了合作。……我们两个国家的敌对，最经常是因为一方设法改变另一方的内部制度而起，而不是由我们内部制度的差异所致……通过将这些内部关注扩展到外部，我们设法让那些在世界政治上追求共同利益的行动比以前更为困难”[46]。这段描述恰恰预言了后冷战时期美国的转向。在有关“国际正义”的价值取向上，美国放弃了“长和平”赖以维系的“不干涉内政原则”，转而利用国际话语优势推行狭隘的人权观，鼓吹“人权高于主权”、“人道主义干涉合法”等一系列的“新干涉主义”主张与行为；在国家与同盟利益的维系上，美国与西方同样放弃了“长和平”赖以维系的对相对安全的容忍，转而通过北约的延续与扩张，在全球范围内追求绝对安全。这些转变都导致美国与西方的外交政策与维持“长和平”的原则渐行渐远。当国家利益、全球正义、盟友情谊的“大国不可能三角”[47]势必无法平衡时，反而会进一步固化其通过追求绝对安全和利用规则压制来应对危机的消极逻辑。而当前的俄乌冲突，实际上正是美国和西方意识形态日益激进和扩张的后果。[48]

       因此我们会看到，美西方在近年来反复强调“基于规则的国际秩序”。这里的“规则”就是带有强烈西方色彩的少数国家的规则，这些国家实施的一系列法律实践表明，其很大程度上追求的是国内法凌驾于国际法、区域国际法凌驾于普遍国际法以及将国际法泛政治化的规则观，损害了国际法在国际秩序中的作用，违背了完善全球治理和推动建立更加公正合理的国际秩序的时代要求。[49]而“基于国际法的国际秩序”，这一说法的要义在于，它除了强调国际社会所公认的国际法原则和规则外，还强调国际法在法律上的应然性，也就是主张超越现实中不合理的、不正当的强权政治、双重标准、规则压制，去关注国际法的规范性寓意。[50]在此基础之上，通过创造新的话语来引领国际法律制度和全球治理的变革方向。

       北极地区同样需要构建基于公认的国际法的地区秩序。国际共识缺失给国际造法进程带来了诸多现实困难，客观上导致诸多领域不具有法律约束力的软法规则的增加。应当看到，软法的发展似乎也是一种“双刃剑”。具体到北极治理领域，软法的出现与适用，对于维持地区协调的低紧张度与地区议程的稳定性确实发挥了重要作用。但与此同时，软法的增加也容易促成具有竞争性和排他性的合作方式与规则体系的出现，在实践进程中易导致地区治理的碎片化，这种碎片化又反向限制了国际共识的生长土壤，导致各方对规则理解的分歧和实践上的冲突的进一步加深。虽然北极地区的规则体系近十年间呈现出从碎片化“软法”到体系化“硬法”发展的趋势，但域内规则的低政治性与碎片化一定程度上仍在持续，而对公认的国际法基本原则的重申一定程度上能起到巩固基础共识的作用。如地区双边协定和国际公约中应不断重申《联合国宪章》与《国际法原则宣言》所强调的国际法基本原则，推动地区机制章程的国际法化和软法的硬法化趋势，同时充分利用国际司法体系、国际法委员会等联合国机制，强化国际组织对北极治理的参与程度。北极理事会内部可借助工作组的形式，协调各方资源，推进有关《联合国海洋法公约》、《极地规则》、《预防中北冰洋不管制公海渔业协定》等涉北极国际公约框架下的履约机构和争端解决程序的研究，并尝试就地区气候问题、海洋污染防治问题、航行问题等相关的细分领域拟定针对极地的争端解决方案，并积极推动其落实。尽管这并非能一蹴而就，而是需要相对漫长的研究、协调与实践的过程，也应对阻力有充分的预估。

       （三）复合地区主义作为地区秩序观协调的可行路径

       在观念协调层面，或可以尝试跨区域的复合地区主义路径，即在跨区域的大国协调机制或经济论坛与北极地区现有的治理体系之间，创设新的合作框架，以回应当前大国竞争、全球治理与地区主义在北极秩序中所呈现的矛盾，在此基础上构建起能够兼容稳定与可持续发展的地区秩序，实现北极“长和平”的阶段性目标。

       学者何包钢在研究亚洲大国协调时提出，将“大国协调”的概念转变为一种新型的复合地区主义的概念，认为复合地区主义是一种制度主义、现实主义与建构主义的混合体。处理大国在地区的竞争性冲突，需要大国协调框架，通过设立规范性共识（例如不干预、协商、共同决策等），最大限度地避免大国战略性竞争引发地区危机，或至少降低冲突等级及其带来的严重后果。与此同时，通过包容性的地区主义机制安排，超越同盟这一狭隘的、排他的利益与意识形态共同体，提供一个“第三空间”，用以在协调大国的地区秩序观的同时，以机制限制大国的权力范围，避免大国推进不同的地区性秩序并加以竞争的局面。[51]此外，地区主义的合作机制为各国政府中专业机构之间的有效合作提供了基础，这种合作更多时候无需考虑参与国之间在高政治领域的总体氛围。[52]就北极地区而言，可以通过跨区域的大国协调框架与地区机制的合作，引入具有积极建设地区和平与可持续发展意愿的域外力量，在解决北极地区的全球治理需求的同时，推动地区权力结构的均势化发展，解决当前大国竞争、全球治理与地区主义在北极秩序中所呈现的矛盾。

       由于地理上的重叠，北极地区与欧亚地区权力结构层面存在一定的交织互动，两个地区的地缘政治经济博弈对彼此均有不同程度的溢出效应。当前北极秩序当中最重要的多边机制北极理事会，其成员国与观察员国绝大多数都位于欧亚大陆，对欧亚经济一体化的推进和欧亚地区的安全有着广泛影响。而欧亚地区的大国博弈在最近若干年来更是呈现出复杂焦灼的态势，也对自冷战结束以来不断蓬勃发展的北极国际合作提出了前所未有的挑战。在跨区域视角下，北极有望成为协调大国在欧亚的秩序观差异、助力欧亚一体化进程的重要抓手，推动北极议题在更广的领域和层面进入欧亚安全与经济发展的议程中。因此，可尝试从跨区域复合地区主义的视角，推动北极与欧亚议程的衔接，协调两个地区的同步性；利用灵活的大国协调类多边机制与区域主义的机制安排，同步协调安全与经济事务。在适当的时机与条件之下，可以形成“北极理事会+G20”、“北极经济理事会+RCEP”、“北极防长非正式会议+上海合作组织”等的“北极+欧亚”跨区域合作框架。而作为多个欧亚倡议的发起国和参与国、北极治理的利益攸关国，中国可在这一跨区域复合地区主义的合作框架中发挥自己的建设性作用，在实践中不断提升自身在两个地区进程的议题设置、制度供给、域内伙伴关系构建乃至理念推广方面的策略和能力。

       自19世纪起，北极就因为自身的资源优势与通道优势而参与到全球转型的进程当中。目前的北极更是被高度卷入国际格局的变迁之中。一些西方国家对俄制裁与遏制不会因俄乌之间是否停火而停止，全球层面的权力竞争与规则压制短时间内也会在北极地区和欧亚大陆持续上演。北极地区的和平稳定与可持续发展需要域内外各方的共同努力。地区秩序前景的构建应基于基本的共识，遵循基本的原则，应循序渐进而不是一蹴而就。就像加迪斯在《长和平》一书中所指出的，“如果没有战争——没人希望有战争，那么国际关系的变化将会是渐次演进而非一蹴而就的。那就意味着替代体系即便会发展出来，也很可能不会全盘否定现有体系，而更可能是从现有体系发展出来的变异体”[53]。期待在各方协调努力下，北极地区能够避免滑向国际关系的“冲突之地”，构建国际社会共同期盼的“北极长和平”。

       参考文献详见《俄罗斯研究》2023年第1期112-136页。