财政预算收入主要来自于作为纳税人的公众交纳的税收，“从民众中来、到民众中去”“取之于民、用之于民”是蕴含其中的制度理念。随着市场经济的推进、财政收支规模的扩大和公众税收意识的觉醒，人们对公共预算的审视也逐渐超出技术层面，与民主治理关联起来。在公众预算民主意识日渐增强的大背景下，财政预算如何走好“群众路线”？以我国地方层面兴起的参与式预算改革为切入口，对这一关乎到预算民主治理的实践进行观察和思考至关重要。
西方语境下，参与式预算通常是与直接民主相关联的，原本内涵是指在财政年度内通过多种方式将公众直接纳入预算决策过程，使其有机会了解预算信息、决定公共资源如何分配并对公共支出进行监督的改革创新。它最早的雏形可以追溯到20世纪初美国纽约市政研究所推动的预算改革，针对当时比较突显的乱收税、议会支出腐败、不透明等问题，改革者试图用公众参与预算来弥补代议民主的缺陷。为了吸引公众对政府预算的兴趣，动用了新闻媒体、发放小册子、电子邮件等多元方式传播预算信息，通过举办预算展览增强对市政预算收支的认识和对官员的控制。它真正成为一种推动地方治理的工具，是20世纪80年代末在巴西民主扩展和深化过程中得以兴起的。作为当时执政的左翼工党竞选议程的一部分，参与式预算旨在通过多元化的讨论辩论程序设计，引导公众直接参与社会和公共政策议题，来扭转往届政府倒置的社会支出优先排序，从而解决困扰巴西社会的庇护主义、社会排他主义和腐败等顽疾。尽管改革为政府和公众一起应对社会问题提供了很好的通道，并且有助于提高政府透明度和稀缺资源的公平分配，然而，绕过立法机构进行改革成了最具有争议的地方。
相比之下，2004年以来参与式预算在我国相继出现，成为地方改革创新的一个重要增长点。就范围而言，它一定程度上不再局限于美国纽约和巴西所代表的行政型预算参与，呈现出横跨社会公众、行政系统、人大领域的多元实践类型。它们所构建的地方改革图景和代表性实践如下：
第一，公众自发型预算参与实践。
预算透明和预算信息公开是公众进行有效监督的重要前提。就这方面的公众推动行动而言， “蒋石林诉财政局违规购车”（2006年）、北京律师助理申请公开北京公车数量（2010年）、吴君亮及“公共预算观察志愿者”（2008年）、公民周筱赟申请公开“毕节市留守儿童专项救助基金”（2015年）等比较有代表性。
其中，“蒋石林诉财政局违规购车”涉及到近年来备受关注的“三公”经费领域。2005年，湖南省常宁市荫田镇爷塘村村委会主任蒋石林发现，本市财政局违反当年财政年度预算、违反购买公车的标准和定额购置了两辆价值40万元的小轿车，遂向财政局递交了《关于要求对违法购车进行答复的申请》，要求财政局答复说明。在没有收到满意答复的情况下，蒋石林以纳税人身份于2006年4月3日将财政局告上法庭，要求法院认定财政局违法购车，并将车辆收归国库。法院认为起诉事项不属于受案范围，未予受理。被称为“财神爷”的财政局成了“被告”,局长周年贵一时心里受不了。经过七天的冷静思考，他认为，应该尊重纳税人的知情权，维护公民的批评权，随后登门向蒋石林讲清实情。蒋石林的做法一定程度上强化了相关部门透明财政和规范财政的意识，正如事后财政局局长所言：“不透明的财政管理必将产生瓜田李下的猜疑。蒋石林告状一事让我们得出教训，我们一定要建立‘阳光财政’”；当时常宁市人大财经委员会相关负责人则进一步指出，“蒋石林告状促使我们进行财政预算改革。过去笼而统之的“一锅煮”式的包干财政，容易出现有些项目乱花钱、有些项目没钱用以及单位之间苦乐不均等现象。目前全市已有13个单位实行部门预算取代包干预算，并取得初步成效。”
北京某律师事务所律师助理申请公开北京公车数量是另外一个公众主动推动“三公”信息公开的案例。2010年12月13日，北京市交通委公布的北京市治理交通拥堵综合措施征求意见稿明确指出，“十二五”期间，不再增加公务用车指标。12月下旬，新华社记者就北京公车数量采访了多个部门，但相关部门均表示“不便回应”或“无法单方披露”。12月21日，律师助理叶晓静以普通市民身份，向市公安局、市交通委以及市财政局申请公车数量和具体型号信息公开。因为她查询了一些资料后，发现与媒体报道的公车数量有出入，对此政府相关部门并没有明确的说法。
2011年1月中旬，公安局和交通委寄来了《非本机关政府信息告知书》，告知该信息不属于他们的公开范围。财政局回函称2011年3月才会形成2010年这份公车数据，并表示“届时我局将提供信息”。叶晓静在这份回函到达的第一时间把它上传到了微博，受到了广大网友的关注和转发支持。2011年3月31日，财政局如约公布公车数量，全市党政机关和全额拨款事业单位公车6.2万辆，并承诺以后每年七月份，将按照经各级人大常委会审查批准的决算进行信息公开。当被问及提前公开公车数据的原因时，北京市财政局新闻发言人表示：一是北京在环节交通拥堵方面采取了一系列有效措施，公务用车的数量、使用等情况引起了社会各界的高度关注；同时，也有市民申请公开公车数量。
第二，行政主导型预算参与实践。
通过引导公众参与财政预算编制、优化财政资源分配是这一类型的普遍做法，就这方面的地方实践而言，广东省佛山市顺德区2012年开启的以“政府主导”和“公众网络参与”为特色的参与式预算改革值得关注。
2012年，顺德区开展“参与式预算”试点，赋权公众对有限的资源分配进行反复、公开的协商，推动预算编制和决定部分公共资源分配的机制创新。在改革开启的第一年，顺德财政局选定了孕前优生健康检查和残疾人辅助器具适配、居家无障碍改造两个金额为300万元以上的项目作为试点，征集社区群众进行参与。随后进行项目面谈会，项目面谈会委员既要具有一定的代表性，又具有一定的参政议政能力，在组成上主要采取“456”模式，即4名人大代表或政协委员，5名专家、行业代表，6名社区群众。最后，财政部门根据代表、媒体、部门、社会机构等单位所反馈的意见和建议，对两个项目下一财政年度的预算编制进行了调整，其中“孕前免费优生健康检查项目”下达预算资金613万元，调减申报资金247万元；“残疾人辅助器具适配、居家无障碍改造经费项目”下达预算资金360万元，调增申报资金22万元。
从2013年开始，顺德区参与式预算改革呈现以下几方面的拓展：首先，纳入参与式预算的项目确立标准实现了由财政部门“直接选定”到公众“票决决定”（包括网络和微博投票）的转变；其次，纳入参与式预算的项目范围不断扩大，申报金额越来越多。例如2012年纳入公众参与的2个项目的资金总量是1000多万元，2019年20个单位的39个项目预算金额总计21亿多元；再次，参与式预算涉及的项目大多与公众的生活息息相关，包括美丽田园建设、食品安全监测、城镇污水、厕所革命、公共交通改革运营政府补助项目等。另外，结合多元化的新媒体平台，进行了预算项目详细资料的提前公开和公众网络参与评议机制的创新（案例资料来源：顺德城市网和笔者的调研）。
《参与式治理的兴起：地方人大公共预算监督问责的模式与实践》
第三，人大推动型预算参与实践。
这一类型的实践，是在人民代表大会的框架下，通过一系列制度设置，使人大代表和公众等多元利益相关者能够参与政府年度预算方案和执行情况的讨论，实质性地参与预算审查监督，旨在影响预算、敦促政府预算责任提升的改革创新。
开启于2005年的浙江省温岭市人大和2007年的上海市闵行区人大改革可以看作这一方面的典范（案例资料主要来自于笔者的实证调研）。
其中，温岭市人大的预算民主恳谈机制比较有亮点。这一机制一方面经历了从“民主恳谈”到“预算民主恳谈”的演进, 1999年6月，为响应浙江省委在全省开展农业农村现代化教育的工作要求以及中央开始创建新农村的战略部署，温岭市委宣传部选择了松门镇做试点，一改传统单向度集中讲课的教育方式，倡导干部群众坐在一起，就关注的热点及难点问题进行双向交流对话，取得了较好的效果。之后松门镇的试点逐步在温岭乡镇推广，名字统一为“民主恳谈”。然而，因当时实践中面临主要领导更换带来的非持续性困局，2004年温岭市温桥镇的改革者意识到这一问题，探索了民主恳谈与人大法定预算监督职权相结合的可能途径。当年旱情严重，以镇政府投资两百万预算修水渠的想法作为了恳谈议题，取得了较好的效果。之后预算作为民主恳谈的议题逐步固定下来，相继在新河镇、泽国镇以及温岭市扩展开来。另一方面，预算民主恳谈机制的实践绩效可以从政府预算部门后续的回应中略见一斑。以温岭市住房和城乡建设规划局关于2017年预算民主恳谈代表和公众建议意见的回复为例，对公众和代表意见做出解释说明10条，吸收意见3条；共调整预算项目5项，其中新增项目1项，新增预算资金1000万元；调增项目1项，调增预算资金20万元；调减项目3项，调减预算资金1320万元。
就上海闵行区人大来说，它的特色是把公众和人大代表合力参与的预算初审听证制度化：按照相关规定，听证会主要由人大代表、媒体、社会公众、专家以及预算项目提出部门及负责领导参加；最贴近公众生活、预算编制阶段预评估得分比较低、财政部门很难定夺或有待有争议的项目，时常成为听证的对象。在听证过程中，注重预算的绩效以及多元行动者的互动和辩论。基于听证会结果的报告，通常是人大常委会初审政府预算草案的重要依据，并最终形成常委会初审意见提交给政府进行预算的整改。公众等多元行动者意见被吸纳之后，“景观道路照明”“劳动关系和谐企业创建”“建区二十周年大型文艺演出”等诸多项目预算有不同程度的削减或被取消。
总之，在上述三类各具特色的改革类型中，参与式预算逐渐成为重塑公众、政府和人大权力关系的重要抓手。这些治理改革不但彰显出了不同于西方国家的参与逻辑，而且为我国财政预算要走“群众路线”提供了强有力的实践支撑。正如有学者所言，“改变国家取钱、分钱和用钱的方式，就能很大程度上改变国家做事的方式，改变国家的治理制度”，地方层面也是如此。
然而，由于这三类改革过于偏重预算过程的某一阶段，又分散在不同地域中，其所具有的“碎片化”特征不利于形成系统化的、制度化的参与合力。长期来看，为了更好地贯彻落实财政预算的“群众路线”，需要通过引入更具包容性的参与理念、更多元的全媒体参与平台、更有力的预算参与法制保障、更具激励性的公众及相关社会组织参与举措，将分散在不同预算阶段的公众参与延伸到预算过程的所有环节，构建“自上而下”和“自下而上”良性互动的运作机制，以多元有序地参与预算。
编辑 | 傅文君